Законом закріплена трирівнева система виборчих комісій: Центральна виборча комісія, 225 окружних виборчих комісій і дільничні виборчі комісії (33762). До складу ОВК і ДВК автоматично входять по одному представнику від партій, які належать до 5 парламентських фракцій. Кандидатури від решти партій включаються шляхом жеребкування, яке проводиться в порядку, встановленому ЦВК.  Таким чином із закону було вилучено норму про включення до складу комісій по 3 представника від парламентських фракцій, яка застосовувалася на місцевих виборах 2010 року і спричинила до домінування в комісіях представників партій провладної більшості.     

Кодекс належної практики у виборчих справах містить чітку вимогу: політичні партії мають бути рівною мірою представлені у виборчих комісіях[14]. Однак в українському виборчому законодавстві цей принцип належним чином не відображений. 

19 квітня 2012 року ЦВК ухвалила рішення щодо порядку жеребкування в процесі формування окружних виборчих комісій під час виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року[15]. Процедура суттєво відрізняється від практик парламентських кампаній 1998-2006 років. На попередніх виборах народних депутатів жеребкування організовувалось щодо кожної ОВК окремо. Порядок гарантував дотримання принципу рівності можливостей політичних партій та кандидатів. Натомість цього разу пропонувалося в межах одного жеребкування розподілити вакантні місця в усіх окружних виборчих комісіях. ОПОРА завчасно публічно попереджала про недоліки такої процедури і вимагала від ЦВК повернутися до попередньої практики жеребкування – по кожній виборчій комісії окремо[16]. За результатами жеребкування, лише 19 політичних партій із 81, які брали у ньому участь отримали представництво у складі ОВК. Законом визначалося[17], що при розподілі керівних посад в ОВК має враховуватись приблизна територіальна рівномірність, що позитивно вплинуло на реалізацію цієї умови на практиці.

Неочікувано для більшості суб’єктів виборчого процесу ЦВК в розпал кампанії (13 вересня) внесла зміни до своєї травневої Постанови і кардинально змінила порядок жеребкування кандидатур до складу ДВК[18]. З документу було виключено норму про необхідність окремого жеребкування щодо кожної дільниці (аналогічно як і у випадку жеребкування для ОВК). Але на відміну від аналогічної процедури для ОВК, на основі проведеного жеребкування до складу ДВК включалися саме номери кандидатур, а не суб’єкти подання цих кандидатур. Це незначна, на перший погляд, норма спричинила до численних конфліктів між суб’єктами виборчого процесу та помилок у реалізації процедури.

Законом допускається заміна членів комісій на основі внесення відповідної заяви суб’єктом подання, але не вимагається наведення жодних підстав для проведення заміни. Раніше в українських умовах практика заміни членів комісії мала позитивний ефект, бо слугувала запобіжником для «перекуповування» членів комісій партіями конкурентами. Хоча Кодекс належної практики у виборчих справах містить чітку норму про те, що члени виборчих комісій не можуть бути відкликані на власний розсуд органами, які їх призначають[19]. Адже зворотною стороною відкликання є те, що політичні партії можуть використовувати його як механізм тиску і погроз на членів комісії, які відмовляються безапеляційно виконувати вказівки партії.  З огляду на проблему масових замін членів виборчих комісій, яка дуже гостро проявилася на парламентських виборах в Україні, необхідно переглянути законодавче регулювання можливості відкликання партіями (кандидатами) членів комісій.

Законом визначено, що рішення комісії приймається більшістю від складу, а не більшістю від присутніх. Позитивним фактом є і те, що в день голосування, у разі присутності менше, ніж двох третин членів комісії від складу, рішення комісіїприймається не менше, ніж двома третинами від числа присутніх членів. Це унеможливлює ухвалення рішень декількома особами. В контексті європейської демократичної практики бажано, щоб виборчі комісії ухвалювали рішення кваліфікованою більшістю голосів або консенсусом[20]. 

Рішення ЦВК і ОВК, які стосуються виборчого процесу та становлять публічний інтерес, мають оприлюднюються на офіційному веб-сайті. Однак більшість рішень ОВК на момент закінчення виборчої кампанії лишається не оприлюдненою. В законі не конкретизовано, хто і яку відповідальність повинен нести за не оприлюднення цих рішень.

Позитивної оцінки заслуговує законодавче закріплення норми про необхідність проходження керівним складом ОВК навчання, встановленого ЦВК. Це є обов’язковою умовою для призначення осіб на посаду голови, заступника голови та секретаря ОВК. Однак вимога набуває чинності лише 1 січня 2013 року[21].

Списки виборців

Законом змінена процедура передачі попередніх списків виборців від органів ведення Державного реєстру виборців напряму до ДВК, оминаючи ОВК. Це рішення є цілком обґрунтованим і дозволяє ОВК вивільнити час для виконання своїх першочергових обов’язків, а також спрощує роботу відділів Держреєстру. Також законом заборонено вносити зміни в списки виборців у день голосування, що відповідає рекомендаціям Кодексу належної практики у виборчих справах[22]

Достатньо суперечливим стало рішення ЦВК змінити порядок тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни виборчої адреси[23]. Відповідно до постанови виборець, який не може проголосувати за місцем своєї виборчої адреси може тимчасово змінити місце голосування на іншу виборчу дільницю, але лише в межах того одномандатного виборчого округу. Ця вимога не поширюється на членів ОВК та ДВК. З одного боку, дії ЦВК вирішували проблему виборчих міграцій, коли певні категорії громадян масово змінювали своє місце голосування з метою концентрації голосів у межах конкретного округу. З іншого боку, ця норма є дискримінаційною, адже штучно позбавляє величезну кількість виборців, які вимушено знаходилися в інших областях у день голосування, – реальної можливості реалізувати своє активне виборче право. Тим самим порушується базовий демократичний принцип рівного виборчого права. Окрім того, прийняття рішення в розпал виборчої кампанії справило дестабілізуючий ефект на регулювання відповідної практики.

Висування і реєстрація кандидатів

Важливі зміни торкнулися порядку реєстрації кандидатів в депутати, яких закон зобов’язав подавати реєстраційні документи не до ОВК, а до ЦВК. Це дозволило зробити процес реєстрації більш контрольованим та передбачуваним. Схвалення заслуговує норма закону, відповідно до якої неправильне оформлення документів (технічні неточності) не є підставою для відмови у реєстрації кандидата.

Згідно з законом кандидати зобов’язані подавати до ЦВК свої передвиборчі програми, які підлягають оприлюдненню на веб-сайті. Також схвалення заслуговує норма про публікації на веб-сайті ЦВК декларацій про майно та доходи кандидатів у депутати. Однак у спостерігачів неодноразово викликали сумніви щодо достовірності відомостей, зазначених в декларації, та питання, викликанні відсутністю дієвого механізму на рівні ЦВК для перевірки даної інформації. 

В закон було включено суперечливу[24] норму про можливість одночасного включення однієї і тієї ж особи до виборчого списку кандидатів у загальнодержавному багатомандатному та одномандатному мажоритарному окрузі. Тому, цілком прогнозованим стало рішення Конституційного Суду про визнання неконституційним відповідного положення виборчого закону, з огляду на порушення принципу рівності суб’єктів виборчого процесу[25].

Законодавчі зміни торкнулися ліквідації можливості для суб’єктів виборчого процесу утворювати виборчі блоки політичних партій. Тим самим було штучно обмежено право партій на свободу об’єднань. Більш прийнятним та ліберальним способом врегулювання питання міжпартійних виборчих союзів  є встановлення вищого, порівняно з партіями, прохідного бар’єру для виборчих блоків. 

У Законі зникла норма про можливість скасування реєстрації кандидата на підставі кількох попереджень від виборчої комісії за порушення виборчого законодавства. З одного боку, це унеможливило використання механізму скасування реєстрації кандидата як інструменту політичного тиску та боротьби з опонентами. З іншого боку, процедура оголошення попередження кандидату (партії) втратила свою дисциплінарну суть, перетворившись на звичайну формальність.

Передвиборча агітація

Закон містить положення, відповідно до яких до ЗМІ можуть застосовуватися санкції непропорційні ступеню тяжкості вчинених правопорушень. Зокрема, суд може приймати рішення про тимчасове (до закінчення виборчого процесу) зупинення дії ліцензії або про тимчасову заборону (до закінчення виборчого процесу) випуску друкованого видання у випадку повторного або грубого порушення вимог закону. До таких порушень може бути віднесено розповсюдження завідомо недостовірних або наклепницьких відомостей про партію чи кандидата, що відповідно до демократичних виборчих стандартів є обмеженням свободи слова та вираження політичних поглядів (в контексті передвиборчої агітації).

Закон не достатньо врегульовує проблему участі посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування в агітаційних заходах. Зокрема, публічні службовці, які не є кандидатами, можуть здійснювати агітацію у вільний від роботи час. На практиці це створює можливості для маніпуляцій та зловживання службовим становищем. Натомість для посадовців, які одночасно є кандидатами в депутати, участь у веденні передвиборчої агітації в робочий час законом взагалі не заборонена[26]. Побічним наслідком цього є ігнорування принципу (закріпленого Кодексом належної практики[27] у виборчих справах та законом[28]) рівного та неупередженого ставлення органів влади до суб’єктів виборчого процесу.

Спостереження за виборами

За громадськими спостерігачами збережено статус суб’єктів виборчого процесу, що зокрема наділяє спостерігачів правом складати акти і звертатися зі скаргами про порушення виборчого законодавства в комісії. Така норма заслуговує схвалення і відповідає параграфу 8 Копенгагенського документа[29]. Разом з тим, спостерігачі можуть повною мірою послуговуватись своїми правами та наданими повноваженнями, лише в межах одномандатного виборчого округу, де вони зареєстровані. Це є суттєвим обмеженням прав спостерігачів щодо спостереження за перебігом виборчої кампанії на всій території України.   

Голосування та встановлення результатів виборів

В чинному законі було закріплено обов’язковість встановлення ЦВК ступенів захисту виборчих бюлетенів, а також необхідність друку на бюлетені номера виборчої дільниці. Що створює додаткові можливості для контролю за процедурою голосування. В законі встановлено, що протоколи про підрахунок голосів складаються у кількості примірників, яка на три (на ОВК) і на чотири (на ДВК) більша, ніж кількість осіб, що входять до складу комісії. Це є позитивним нововведенням і відповідає вимогам Кодексу належної практики у виборчих справах[30].

У законі зберігається норма про можливість визнання виборів на дільниці недійсними, на підставі виявлення щонайменше одного з трьох типів порушень – виявлення фактів незаконного голосування у кількості, що перевищує 10% від кількості виборців, які отримали бюлетені на дільниці; знищення або пошкодження виборчої скриньки, що унеможливлює встановлення змісту бюлетенів, якщо кількість таких бюлетенів перевищує 20% кількості виборців, які отримали бюлетені на дільниці; виявлення у виборчих скриньках бюлетенів, що перевищує більш ніж на 10% кількість виборців, які отримали бюлетені на дільниці. Встановлення будь-якого «допустимого рівня» фальсифікацій є абсолютно неприйнятним відповідно до стандартів демократичних виборів. Взагалі можливість анулювати результати виборів має бути передбачена як для виборів у цілому, так і для результатів по окремих виборчих округах чи дільницях[31].   

Із закону було вилучено норму про можливість голосування «проти всіх», що відповідає неодноразовим рекомендаціям Венеціанської комісії. Практика негативного голосу не використовується в країнах західної демократії і є характерною насамперед для пострадянських країн. В українських реаліях відсутність графи «проти всіх» в бюлетені викликає суспільне несприйняття та спротив. Адже в умовах штучного обмеження політичної конкуренції графа «проти всіх» часто слугує для виборців активною формою протидії існуючому стану справ.  

За місяць до початку виборчого процесу Верховна Рада ухвалила закон «Про особливості забезпечення відкритості, прозорості та демократичності виборів народних депутатів України»[32], яким ввела систему відеоспостереження на дільницях  у день голосування та під час підрахунку голосів. Поспішне прийняття закону справило дестабілізуючий ефект на перебіг виборчої кампанії і спричинило суттєві організаційні труднощі для ДВК. На жаль, окремі положення закону виявилися не достатньо продуманими та чіткими. Зокрема, з незрозумілих причин закон не передбачав необхідності встановлення камер відеоспостереження на ОВК, що в результаті не дозволило забезпечити належний рівень публічності та відкритості виборчого процесу під час підрахунку голосів та встановлення результатів в межах округу. Поствиборча ситуація засвідчила, що найбільше зловживань та порушень було виявлено спостерігачами та суб’єктами виборчого процесу саме на рівні ОВК. ОПОРА неодноразово заявляла, що найважливішим для спостереження є етап підрахунку голосів ДВК та робота ОВК до підписання протоколів. На жаль, досить ресурсозатратна новація, яка обійшлась державному бюджету в 1 мільярд гривень не мала позитивного впливу на виборчий процес.

Оскарження дій, рішень та бездіяльності щодо виборів

Закон встановлює подвійну процедуру подання скарг та позовних заяв, що передбачає їх розгляд у виборчий комісіях та адміністративних судах. Спірні питання (рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій) можуть розглядатися і комісіями, і судами. Вцілому, одночасна процедура оскарження виключена: якщо суд прийняв до провадження адміністративний позов з того ж питання, що подано скаргу до виборчої комісії, – то комісія повертає таку скаргу суб’єкту подання без розгляду (після отримання відповідного повідомлення суду). Однак усі ці обставини ускладнюють процедуру оскарження, породжуть непорозуміння щодо юрисдикції комісій і судів та ставлять під сумнів дієвість системи оскарження порушень виборчого законодавства. Пояснювальна доповідь до Кодексу належної практики у виборчих справах містить положення про необхідність уникати «будь-якої позитивної чи негативної колізії юрисдикцій різних органів, задіяних у процесі оскарження. Ані скаржники, ані органи влади не повинні мати можливості обирати орган із розгляду скарги[33]. В цьому контексті процес розгляду скарг, передбачений законом, не є достатньо чітким та уніфікованим.    

Продовження строків подання скарг до виборчих комісій з 2 до 5 днів є позитивним нововведенням. Однак, як показує практика, 5-ти днів не достатньо, щоб прореагувати на порушення, яке було виявлено не відразу, або на оскарження якого потрібно більше часу.

СИСТЕМА ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ

У 2012 році система виборчих комісій мала ряд недоліків, які вплинули на результати кампанії.  Ключовим завданням виборчого законодавства залишається практичне, а не лише формальне, забезпечення рівнозначного представництва політичних інтересів у виборчих комісіях. Під час парламентських виборів актуалізувались загрози встановлення контролю над процесами адміністрування виборів з боку окремих учасників кампанії. Робота ЦВК не завжди була прозорою, а мотиви рішень – зрозумілими. Політичні партії та кандидати безвідповідально ставились до підготовки власних подань до виборчих комісій. У 2012 році ключову роль в адмініструванні виборів відігравали політичні партії, які взяли номінальну участь у кампанії, з метою забезпечення більшості для основних політичних гравців. Втім, такими маніпулятивними інструментами в більшій мірі скористалась партія влади, аніж опозиція. Політчний дисбаланс негативно вплинув на результати кампанії вцілому та підірвав в окремих округах довіру до процесу. У свою чергу, українська держава досі не забезпечує комплексного навчання членів комісій, на яких покладені важливі функції із підготовки та проведення виборів.

Відповідно до ст. 24 Закону «Про вибори народних депутатів України» систему виборчих комісій складали Центральна виборча комісія, 225 окружних та 33 762 дільничних виборчих комісій (з них 116 – за кордоном).

Центральна виборча комісія має статус постійно діючого колегіального державного органу, строк повноважень членів якої становить 7 років. Окружні та дільничні виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів народних депутатів України.

ДІЯЛЬНІСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВИБОРЧОЇ КОМІСІЇ УКРАЇНИ

ЦВК України в межах передбачених законодавством повноважень очолювала систему виборчих комісій із організації виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року [34]. Протягом року Центральна виборча комісія діяла колегіально, всі рішення і постанови приймалися після голосування, засідання, починаючи з квітня, – активної фази підготовки до чергових парламентських виборів, проводились у відкритому режимі. Порядок формування комісії відповідно до статті 6 ЗУ «Про ЦВК» передбачає призначення 15 членів за поданням Президента, враховуючи пропозиції депутатських фракцій та груп. Таким чином, склад комісії на момент формування у 2007 році частково відтворював політичну мапу українського парламенту. Втім, партійний принцип призначення посадовців не міг не мати наслідків для її роботи. Наразі очевидним є групування членів ЦВК на два блоки, з яких перевагу має провладний у кількості 8 голосів. Парламентська кампанія засвідчила негатив роботи комісії стосовно визначення юрисдикції посадовців. За кожним з 15 посадовців закріплено ряд областей (базових територіальних одиниць), в межах яких член комісії здійснює наглядові, адміністративні та консультативні функції, починаючи від етапу територіальної організації виборів, завершуючи підготовкою та друком бюлетенів для голосування у відповідних одномандатних мажоритарних округах. Такий підхід може негативно вплинути на роботу члена комісії, адже функції кураторів областей мають перспективи трансформуватися в протекціоністські.

Протягом січня-листопада 2012 року  ЦВК приймала рішення щодо підготовки, проведення та встановлення підсумків голосування на виборах народних депутатів України. Найбільшу частину з них складали питання реєстрації/скасування реєстрації кандидатів у народні депутати України,їх довірених осіб, уповноважених представників партій, надання дозволів громадським організаціям мати офіційних спостерігачів, а також  реєстрація міжнародних спостерігачів.

До ЦВК надходили скарги та заяви від суб’єктів виборчого процесу. Найчастіше зі скаргами до цього державного органу зверталися кандидати в одномандатних виборчих округах, а також політичні партії – суб’єкти виборчого процесу (ВО «Батьківщина», «УДАР»).

Структура рішень ЦВК України щодо виборів народних депутатів  України протягом січня-листопада 2012 року

Суттєвим завданням в роботі ЦВК стало забезепчення діяльності окружних виборчих комісій. Інтенсивні ротації в складі окружних виборчих комісій вимагали від ЦВК прийняття оперативних рішень про відповідні зміни, в тому числі після дня голосування, що найчастіше стосувалося проблемних та конфліктних округів. У окремих випадках ЦВК користувалася своїми повноваженнями щодо скасування рішень ОВК.  

У зв’язку із рішенням Конституційного суду України щодо визнання неконституційними положення частини другої статті 22 ЗУ «Про вибори народних депутатів України» щодо рівномірноговіднесення закордонних виборчих дільницьдо всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Київ, ЦВК України організовувала виборчий процес на закордонних виборчих дільницях. Крім цього, ЦВК була змушена в авральному режимі вирішувати задачі із забезпечення системи відео-спостереження на виборчих дільницях після того, як парламент ухвалив у липні 2012 року Закону України «Про особливості  забезпечення відкритості, прозорості та демократичності  виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року»[35].

ЦВК встановлювала своїми рішеннями порядки реалізації окремих виборчих процедур та надавала роз’яснення нормам Закону України «Про вибори народних депутатів України». За оцінками ОПОРИ, найбільш суперечливими були Постанови «Про Порядок проведення Центральною виборчою комісією жеребкування щодо включення кандидатур до складу окружних виборчих комісій із виборів народних депутатів України на чергових виборах народних депутатів України 28 жовтня 2012 року»[36] та «Про Порядок проведення жеребкування щодо включення кандидатур до складу дільничних виборчих комісій із виборів народних депутатів України»[37]. Порядок формування окружних та дільничних виборчих комісій негативно вплинув на забезпечення в них балансу політичних  інтересів. Неоднозначний резонанс в суспільстві отримала Постанова ЦВК  №1046 від 22.09.2010, якою було звужено можливості для тимчасової зміни виборцем місця голосування без зміни його виборчої адреси[38]. Громадянин міг змінити місце голосування на іншу звичайну виборчу дільницю лише в межах одномандатного виборчого округу, в якому він зареєстрований.Такі дії ЦВК вирішували проблему передвиборчих міграцій, коли окремі категорії виборців (зокрема іногородніх студентів) примушували змінювати своє місце голосування, з метою концентрації їхніх голосів в межах конкретного округу. Втім, рішення мало дискримінаційні та антиконституційні ознаки, адже воно штучно позбавляло виборців, які знаходилися в інших областях в день голосування, можливості реалізувати своє активне виборче право.

Роз’яснення ЦВК норм законодавства найчастіше стосувалися організації роботи виборчих комісій. Винятком стало Роз'яснення Центральної виборчої комісії щодо заборони надання виборцям, закладам, установам, організаціям, а також виборчим комісіям та їх членам товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення назви, символіки, прапора партії, за умови, що вартість таких товарів не перевищує три відсотки мінімального розміру заробітної плати), послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, інших матеріальних цінностей (непрямого підкупу) під час проведення виборів народних депутатів України[39]. Цей документ безпосередньо стосувався кандидатів у народні депутати України та спрямовувався на попередження порушень виборчого законодавства. Протягом виборчої  кампанії  ОПОРА на підставі зафіксованих її спостерігачами  порушень з боку кандидатів та партій рекомендувала ЦВК прийняти аналогічні роз’яснення і щодо інших проблемних питань. Зокрема, тлумачення ЦВК щодо недопущення втручання посадових осіб  у виборчий процес могло би зіграти позитивну превентивну роль. На жаль, ЦВК до цієї та інших рекомендацій не прислухалася.

Відповідно до ст. 61 Закону України «Про вибори народних депутатів України» ЦВК мала повноваження щодо винесення попереджень партіям та кандидатам у зв’язку із встановленими у судовому порядку порушень виборчого законодавства. Законом передбачено п’ять підстав для винесення попереджень: 1) підкуп виборців та членів виборчих комісій; 2) надання виборцям, закладам,установам чи членам виборчих комісій товарів та послуг; 3) використання кандидатом і партією коштів поза виборчим фондом; 4) зловживання кандидатом службовим становищем; 5) порушення кандидатом чи партією обмежень щодо проведення передвиборчої агітації. У той же час, наявність у кандидата чи партії попередження не належала до підстав скасування їх реєстрації.