Громадянська мережа ОПОРА склала рейтинг порушень виборчого законодавства, який ґрунтується на фактах, зафіксованих 225 довготерміновими спостерігачами організації. Протягом 2 місяців офіційної виборчої кампанії адміністративний ресурс зберігає беззаперечне лідерство. Виборче законодавство та  правове регулювання державної служби в Україні декларує принципи політичної неупередженості, але практика засвідчує зворотні тенденції. Посадові особи різних рівнів активно долучаються до передвиборчої боротьби, публічно підтримують окремих кандидатів та використовують державні ресурси в агітаційних цілях.

З метою активізації суспільної дискусії щодо ролі державного апарату у виборах, ОПОРА вирішила персоніфікувати публічну відповідальність за прояви адміністративного втручання у передвиборчу кампанію. Результатом такої персоніфікації став РЕЙТИНГ ГОЛІВ РЕГІОНАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ ЗА РІВНЕМ АДМІНІСТРАТИВНОГО ВПЛИВУ НА ВИБОРЧИЙ ПРОЦЕС.

Мета рейтингу:

Привернення уваги широкої громадськості та представників державного апарату до проявів адміністративного  впливу на виборчий процес.

Під адміністративним впливом розуміємо використання державними службовцями свого посадового статусу або службових повноважень, сприяння окремим політичним силам чи кандидатам, або навпаки, використання наявних важелів адміністративного впливу для створення штучних перепон політичним опонентам. Такі дії посадових осіб порушують принципи політичної неупередженості державного апарату.

Опис методології

Цей рейтинг сформували довготермінові спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА, які працюють у 225 одномандатних виборчих округах. Адміністративний вплив голів регіональних органів влади на виборчий процес аналізувався на підставі моніторингу їх діяльності за 7 основними напрямками: 1) Передвиборчі заяви «за» чи «проти» кандидатів, участь у партійних заходах під час виконання посадових обов’язків; 2) Офіційні заходи голови ОДА за участю окремих партій чи кандидатів/залучення державних службовців до партійних та агітаційних заходів/використання ресурсів ОДА для агітації; 3) Бюджетний адмінресурс; 4) Зловживання інформаційними ресурсами влади; 5) Особиста участь у політичній рекламі; 6) Політично вмотивований тиск на підлеглих чи інших суб’єктів (ЗМІ, правоохоронці, громадські організації); 7) Наявність статусу кандидата та зловживання повноваженнями у власних інтересах.

До загального рейтингу включались лише випадки, які отримали попереднє публічне висвітлення (повідомлення ЗМІ, офіційних та партійних ресурсів, заяви суб’єктів виборчого процесу, оприлюднені матеріали спостереження ОПОРИ та інших моніторингових організацій). У рейтингу враховувались випадки, які не є прямими порушеннями виборчого законодавства, але можуть свідчити про вплив держслужбовців на перебіг парламентської кампанії 2012 року.

Термін моніторингу діяльності керівників регіональних органів влади:  30 липня – 15 вересня.

Дослідження ОПОРИ не претендує на 100% статистичну точність та є узагальненням діяльності довготермінових спостерігачів.

Результати рейтингу

Рейтинг, який заснований на моніторингу діяльності голів ОДА, Ради міністрів АРК, міських державних адміністрацій, засвідчує факт активного залучення державних службовців до виборчого процесу.  У діяльності 21 керівника зафіксовано більше, ніж один  випадок адміністративного впливу на виборчий процес.  Усього – 162 випадки. Найпоширенішою формою участі голів регіональних органів влади  у виборчому процесі є проведення офіційних заходів із залученням представників окремої партії чи кандидата (75 з 162 випадків). Привілейовані кандидати отримують «унікальну» можливість провести спільний захід із головою ОДА.

Голови ОДА/Ради міністрів АРК/МДА активно залучаються до політичної реклами Партії регіонів та її кандидатів-мажоритарників (зовнішня, медійна, друковані матеріали тощо), результати їх діяльності використовуються у агітаційних матеріалах цієї політичної сили. Таких інцидентів зафіксовано 31 з 162. Під час виконання своїх посадових обов’язків Голови ОДА/Ради міністрів АРК/МДА вдаються до публічних заяв на підтримку Партії регіонів чи окремих кандидатів (24 з 162 випадків).

17 фактів стосуються наявності у посадовця статусу кандидата та зловживання повноваженнями у власних передвиборчих інтересах. Зазначені випадки стосуються голів Вінницької та Житомирської ОДА Миколи Джиги та Сергія Рижука. Лише ці посадовці є офіційними суб’єктами виборчого процесу, оскільки вони балотуються до Верховної Ради України в одномандатних виборчих округах. Закон України «Про вибори  народних депутатів України» не обмежує посадовців-кандидатів у проведенні передвиборчої агітації у робочий час, але прямо забороняє використовувати для цього будь-які ресурси органу влади.

У 8 зафіксованих випадках голови ОДА ініціювали нові бюджетні проекти в інтересах окремих кандидатів чи партій (включення обіцянок кандидатів у регіональні програми, виділення додаткових коштів до округу).

У 4 випадках голови ОДА/Ради міністрів АРК/МДА здійснювали політично вмотивований тиск на правоохоронні органи чи інших незалежних від них суб’єктів (коментування кримінальних справ місцевих опозиціонерів та порушення презумпції невинуватості,  звільнення за політичними ознаками, випади проти ЗМІ чи громадських організацій).

У 4 випадках голови ОДА/Ради міністрів АРК/МДА зловживали інформаційними ресурсами влади (прес-служба  та офіційний сайт органу влади, комунальні ЗМІ).

Очолили рейтинг адміністративного впливу на виборчий процес (1 місце) голови Чернівецької та Донецької ОДА Михайло Папієв та Андрій Шишацький. 2 місце зайняв голова Одеської облдержадміністрації Едуард Матвійчук. 3 місце – голова Харківської облдержадміністраціїМихайло Добкін. 4 місце поділили між собою голови Житомирської та Київської облдержадміністрації Сергій Рижук та Анатолій Присажнюк. Голова Сумської ОДА Юрій Чмирь зайняв 5 місце у рейтингу. Із позиціями у рейтингу інших голів ОДА можна ознайомитися нижче, зокрема у табл. 1.

Висновки

Масове залучення голів регіональних органів влади до парламентської кампанії 2012 року свідчить про неефективність законодавчих обмежень участі посадових осіб у виборах.  Посадові особи органів влади різних рівнів фактично ігнорують принципи політичної неупередженості державного апарату. Інтенсивність та розмах участі керівників регіональних органів влади у виборчому процесі засвідчує відсутність на центральному рівні політичної волі забезпечувати ці принципи у практичній діяльності.  Зміст діяльності посадовців під час виборів дозволяє зробити аргументоване припущення,  що місцева влада наділена обов’язками щодо організаційного, кадрового та фінансового супроводження передвиборчої кампанії провладної  Партії регіонів.

Найбільш поширеною формою участі регіональної влади у виборчому процесі є проведення офіційних заходів разом із кандидатами провладної політичної сили.  Це є серйозним відхиленням від принципу рівності умов для усіх партій та кандидатів. Використовуючи свій посадовий статус, голови  регіональних органів влади відкрито чи приховано вказують виборцям на залежність перспектив соціально-економічного розвитку територій від їх підтримки конкретних кандидатів. Крім цього, в межах тісної взаємодії місцевої влади та кандидатів відбувається безконтрольний процес використання  бюджетних ресурсів в агітаційних цілях.  Публічна підтримка посадовцями  конкретних кандидатів у народні депутати України знижує довіру громадян у здатність державної влади  забезпечити законність та конкурентність виборів.

Специфічною особливістю адміністративного впливу на перебіг  парламентських виборів є його регіональний розподіл. Найбільше посадовці втручаються до виборчого процесу в інтересах Партії регіонів у тих областях України, де провладна сила традиційно мала потужні або перспективні електоральні позиції (Схід, Південь, Центр). У Західних областях розмах цього втручання значно менший.

ЗВЕДЕНИЙ РЕЙТИНГ ГОЛІВ ОДА/Рада міністрів АРК/ Міських держаних адміністрацій

1 МІСЦЕ (14 випадків)

Голова Донецької облдержадміністрації Андрій Шишацький

Голова Чернівецької облдержадміністрації  Михайло Папієв

Основні зафіксовані випадки, які сформували лідерство голови Донецької облдержадміністраціїАндрія Шишацького у рейтингу стосуються проведення посадовцем спільних заходів із кандидатами-мажоритарниками від Партії регіонів. Враховуючи значну кількість округів у Донецькій області, інтенсивність проведення Шишацьким  таких заходів  була надзвичайно високою. Зафіксовано випадок централізованого залучення співробітників ОДА до акції Партії регіонів на підтримку Закону України «Про засади державної мовної політики». Андрій Шишацький масово присутній у політичній рекламі Партії регіонів. Крім цього, у агітаційних матеріалах кандидата від Партії регіонів у ОВО №55 Валерія Омельченка розміщувалась інформація про те, що його передвиборчий проект «Дорога життя» за сприяння Шишацького увійшов до регіонального плану відновлення доріг. 

Голова Чернівецької ОДА Михайло Папієв  не тільки масово проводить спільні заходи із  кандидатами-мажоритарниками, а й відкрито агітує за них.  Ця обставина відрізняє його від іншого лідера рейтингу Андрія Шишацького, який переважно утримується від прямих закликів голосувати за провладних кандидатів. Загальнонаціональний розголос отримав випадок агітації голови ОДА за кандидата від Партії регіонів у ОВО №203, голову ПАТ «Чернівцігаз» Геннадія Федоряка.  Під час свого виступу перед мешканцями округу Папієв, серед іншого, зазначив, що «не буде дружби і порозуміння – не буду газу». Ця заява стосувалась підтримки кандидата Федоряка мешканцями сіл, які ще не забезпечені централізованим газопостачанням. Голова Чернівецької ОДА Михайло Папієв під час виконання посадових обов’язків також вдається до заяв проти опозиційних партій та кандидатів.

2 МІСЦЕ (13 випадків)

Голова Одеської облдержадміністрації Едуард Матвійчук

Голова Одеської облдержадміністрації Едуард Матвійчук займає друге місце у рейтингу. Голова ОДА Матвійчук активно проводить спільні заходи із кандидатами-мажоритарниками від Партії регіонів, під час офіційних заходів заявляє про підтримку провладної партії та негативно оцінює опозиційні політичні сили. Посадовець ініціював регіональні програми «Народний бюджет» та «Народний медогляд», які за своїм змістом є передвиборчими проектами. Матвійчук масово присутній у політичній рекламі Партії регіонів та соціальній рекламі, яка має яскраво виражений виборчий контекст. Фіксувались випадки використання державних програм в агітаційних інтересах окремої партії та кандидатів. Зокрема, це стосується програми «Шкільний автобус».

3 МІСЦЕ (12 випадків)

Голова Харківської облдержадміністрації Михайло Добкін

Голова Харківської облдержадміністрації Михайло Добкін проводить заходи із кандидатами Партії регіонів та під час офіційних заходів вдається до політично заангажованої оцінки діяльності політичних партій. Зокрема, 30 серпня на сесії Харківської обласної ради  Добкін  заявив, що  опозиція фінансується за рахунок  коштів ошуканих вкладників. Його політичні заяви тиражуються офіційною прес-службою ОДА. Добкін також через прес-службу ОДА давав оцінку перебігу розслідування правоохоронних органів проти банку «Базис», який має стосунок до керівника виборчої кампанії  ВО «Батьківщина» Арсена Авакова. Це може трактуватись як втручання в діяльність правоохоронців та порушення презумпції невинуватості осіб, які фігурують у цій справі.

4  МІСЦЕ (11 випадків)

Голова Житомирської облдержадміністрації Сергій Рижук

Голова Київської облдержадміністрації  Анатолій Присажнюк

Голова Житомирської облдержадміністрації Сергій Рижук є кандидатом від Партії регіонів  у ОВО №62.  Посадовець вирішив не йти у відпустку. Основні прояви адміністративного впливу Рижука на виборчий процес пов’язані із округом, у якому він балотується. Кандидат-посадовець помічений у вручені виборцям та комунальним установам виборчого округу товарів та послуг, які придбані за державні кошти. Мало місце проведення агітації під час офіційних заходів та неодноразово зафіксовано заяви проти політичних опонентів, які були здійснені в межах  посадових обов’язків.

Основною формою участі голови Київської облдержадміністрації Миколи Присажнюка у виборчому процесі є проведення офіційних заходів, у яких на виключних правах  беруть участь представники Партії регіонів та її кандидати. Перед виборами ОДА запровадила регіональну програму «Здорово живе Київщина! Територія здорового способу життя», яка стала приводом для організації спільних спортивно-розважальних заходів місцевої влади та провладної політичної сили.

5 МІСЦЕ (10 випадків)

Голова  Сумської облдержадміністрації Юрій Чмирь

Основу рейтингу голови Сумської облдержадміністрації Юрія Чмиря склали спільні заходи із кандидатами-мажоритарниками Партії регіонів. Посадовець також  присутній  у агітаційних матеріалах кандидатів від Партії регіонів. Загальнорегіональна акція «Постав питання губернатору» стала інструментом агітаційної кампанії Партії регіонів.

6 МІСЦЕ (9 випадків)

Голови Вінницької, Дніпропетровської, Луганської, Кіровоградської облдержадміністрацій Микола Джига, Олександр Вілкул, Володимир Пристюк, Сергій Ларін.

Голова Вінницької ОДА Микола Джига є кандидатом у народні депутати України у ОВО №15 (9 випадків). Цей посадовець не пішов у відпустку на період виборів, а тому суміщає виконання своїх посадових обов’язків із  власною агітаційною кампанією. Майже усі випадки, які включені до цього рейтингу, стосуються прямого чи опосередкованого використання Миколою Джигою своїх посадових обов’язків у власних передвиборчих інтересах. Зокрема, зафіксовано вручення кандидатом-посадовцем  у ОВО №15 товарів та послуг, які придбані за державний кошт (шкільні автобуси,  комп’ютерна техніка, реанімобілі тощо). Також мають місце випадки залучення працівників МНС до заходів його передвиборчої кампанії  та ін.

Голова Дніпропетровської області Олександр Вілкул є ініціатором регіональних соціально-економічних  програм, які у своїх агітаційних інтересах монополізує Партія регіонів та її кандидати.  Посадовець  активно проводить спільні заходи із кандидатами від Партії регіонів та масово присутній у політичній рекламі цієї політичної сили. До прикладу,  кандидат від Партії регіонів у ОВО №26 Іван Ступак розповсюджує серед виборців агітаційний матеріал «Соціальний договір», який нібито гарантує виконання обіцянок політика із моменту його обрання народним депутатом України. У цьому «соціальному договорі» використовується  спільне фото кандидата із головою ОДА.

Голова Кіровоградської ОДА Сергій Ларін позиціонується ініціатором регіональних соціально-економічних програм, які монопольно використовуються Партією регіонів у своїх агітаційних цілях. Зокрема, програма «Спортивні майданчики – дітям»  стала важливою складовою передвиборчої кампанії в регіоні. Кандидати від Партії регіонів використовують гасло «Команда Ларіна»,  а голова ОДА масово присутній у політичній рекламі провладної сили. За участю Ларіна відбуваються спільні заходи влади та кандидатів-мажоритарніків.

Голова Луганської ОДА Володимир Пристюк проводить спільні заходи із кандидатами та під час офіційних заходів публічно висловлює їм підтримку. Зокрема, 30 серпня під час робочого візиту до Попаснянського району Пристюк заявив, що «луганська команда мажоритарників на чолі із її лідером Олександром Єфремовим зможе гідно захищати інтереси регіону».

7 МІСЦЕ (6 випадків)

Голова Хмельницької облдержадміністрації Василь Ядуха

Голова  Полтавської облдержадміністрації Олександр Удовиченко

Голова Хмельницької облдержадміністрації Василь Ядуха проводить спільні заходи із кандидатами від Партії регіонів та оголошує  заяви «за» чи «проти» учасників виборів. Зокрема, 24 серпня голова ОДА Ядуха, приймаючи участь у святкових заходах до Дня Незалежності разом із кандидатом від Партії регіонів у ОВО №191 Миколою Дерикотом звернувся до делегації Летичівського району зі словами: «А ми вас хочемо попросити, камер немає, підтримати 28 жовтня Миколу Васильовича, це то саме, що ви підтримуєте мене. Ви розумієте, щоб дальше розвивався Летичівський район».

Голова Полтавської облдержадміністрації Олександр Удовиченко залучає кандидатів від Партії регіонів та присутній у агітаційних матеріал цієї політичної сили. У  соціальній рекламі, присвяченій державним  та місцевим святам , разом із посадою Удовиченка, вказується його приналежність до Партії регіонів.

8 МІСЦЕ (5 випадків)

Голова Черкаської ОДА Сергій Тулуб

Голова Запорізької ОДА Олександр Пеклушенко

Голова Черкаської ОДА Сергій Тулуб проводить офіційні заходи із залученням представників Партії регіонів. Зокрема, 1 серпня Тулуб представив кандидата від Партії регіонів у ОВО №200  Антона Яценка на виїзній колегії Христинівської райдержадміністрації. Депутати місцевих рад від ВО «Батьківщина» заявляли, що за особистою вказівкою Тулуба їх не було допущено до урочистих заходів у селі Красенівка Чорнобаївського району.

Голова Запорізької ОДА Олександр Пеклушенко бере участь у спільних заходах із кандидатами від Партії регіонів та присутній у їхній політичній рекламі.  Партія «УДАР»  заявляла про звільнення окремих посадовців райдержадміністрацій за політичними мотивами.

9 Місце (3 випадки)

Голова Ради міністрів АРК Анатолій Могильов, голова КМДА Олександр Попов,  голови Тернопільської, Закарпатської , Миколаївської облдержадміністрацій Валентин Хоптян, Олександр Ледида та Микола Круглов

На фоні масової участі міських голів АРК у агітації за кандидатів Партії регіонів, позиція голови Ради міністрів Анатолія Могильова є достатньо стриманою. Посадовець публічно заявляє про недопустимість зловживання адміністративним ресурсом. До проявів застосування адмінресурсу з боку  Анатолія Могильова відноситься запровадження регіональної програми «Соціальна карта кримчанина», поодинокі випадки проведення спільних заходів із кандидатами-мажоритарниками  та  використання  результатів його посадової діяльності у політичній рекламі окремої партії.

Голова КМДА Олександр Попов проводить спільні заходи із кандидатами-мажоритарниками від Партії регіонів.

Голова Тернопільської ОДА  Володимир Хоптян присутній у соціальній рекламі, яка з’явилася перед виборами та має явний політичний підтекст (гасло – «Обіцяне – виконує»). Цей посадовець також присутній у зовнішній рекламі Партії регіонів. 30 серпня відбулася обласна вчительська конференція,  на якій від голови ОДА педагогам було вручено годинники з символікою Партії регіонів.

Голови Закарпатської та Миколаївської ОДА Олександр Ледида та Микола Круглов беруть участь у спільних заходах із кандидатами від Партії регіонів. Зафіксовано використання офіційного сайту Миколаївської ОДА в інтересах кандидата від Партії регіонів у ОВО №129 Миколи Жука. Цей ресурс влади поширював «вдячний» лист громадян до цього кандидата.

10 МІСЦЕ (2 випадки)

Голова Рівненької облдержадміністрації Василь Берташ

Голова Рівненької ОДА Василь Берташ присутній у агітаційних матеріалах Партії регіонів та проводив спільний захід із кандидатом від цієї політичної сили у ОВО №152 Олексієм Губановим (останній є підлеглим голови ОДА).

11 МІСЦЕ (1 випадок)

Голова Волинської облдержадміністрації  Борис Климчук

Голова Херсонської ОДА Микола Костяк

Єдиним фактом, який був включений до рейтингу голови Волинської ОДА Бориса Климчука, стало його залучення до зовнішньої реклами Партії регіонів на початку передвиборчої  кампанії.

Зафіксовано, що голова облдержадміністрації Микола Костюк брав участь у партійному заході у робочий час, без публічного оголошення про відпустку.

Голови Львівської, Івано-Франківської та Чернігівської облдержадміністрацій не помічені у  здійснені адміністративного впливу на перебіг виборчої кампанії.

Напрямки та критерії моніторингу адміністративного впливу на виборчий процес