26 серпня завершився процес формування 225 окружних виборчих комісій. 5 парламентських фракцій, а також 87 суб’єктів виборчого процесу мали право брати участь у розподілі посад в комісіях окружного рівня. Скористалися ним 86 партій-суб’єктів, серед яких 81 за результатами жеребкування, а 5 – відповідно до парламентської квоти. Всі 225 ОВК утворено Центральною виборчою комісією у максимальному складі з 18 членів. Після математично рівного розподілу посад голів, заступників та секретарів, комісії повинні були організувати перше засідання (до 29 серпня). На жаль, участь технічних партій в цьому процесі призвела до складнощів під час початку роботи ОВК. Як згодом виявили спостерігачі ОПОРИ, частина членів комісій проживають далеко за межами округів і їх прогнозована відсутність на робочому місці заблокувала їх роботу*. [1]
Чинне виборче законодавство лібералізувало процедуру висування кандидатів на посади в ОВК, що призвело до несправедливих наслідків розподілу квот між суб’єктами виборчого процесу. Партії, які зареєстрували лише 1 кандидата в одномандатному мажоритарному окрузі, отримали після жеребкування 225 місць. А окремі суб’єкти виборчого процесу (ВО «Свобода», «УДАР»), які за результатами соціологічних опитувань мають шанс подолати 5% прохідний бар’єр, офіційно – жодного. Тільки ВО «Свобода» звернулася до суду щодо результатів формування комісій окружного рівня. Крім того, жеребкування було проведено разово на всі 225 округів, що позбавило можливості реально існуючі партії повноцінно брати участь у організації виборів в ОВК. ОПОРА неодноразово заявляла[2]*, що система жеребкування, встановлена ЦВК, не сприятиме належному взаємному контролю суб’єктів виборчого процесу.
ОПОРА вважає, що громадський контроль за роботою окружних комісій може частково послабити негатив результатів їх формування. Крім того, ЦВК, належним чином оцінюючи не високу якість представництва в комісіях, відповідально повинна підійти до навчань їх членів та в обов’язковому порядку організувати спеціальні курси протягом вересня. ОПОРА закликає ЦВК та законотворців не використовувати вище описану систему жеребкування в майбутніх виборчих практиках та внести зміни до профільного закону.
Внесення кандидатур до складу ОВК від депутатських фракцій та політичних партій-суб'єктів виборчого процесу
Закон України «Про вибори народних депутатів України» передбачає створення 225 комісій у складі від 12 до 18 членів. Суб’єкти подання кандидатур до ОВК поділяються на два типи:
- Депутатські фракції ВРУ VI скликання (по одному представнику включаються до складу ОВК у обов’язковому порядку);
- Усі політичні партії – суб’єкти виборчого процесу, крім парламентських, які вже отримали свою квоту (не більше, ніж по одному представнику шляхом жеребкування).
На момент утворення ОВК у Верховній Раді України зареєстровано 5 депутатських фракцій: Комуністична партія України, Партія регіонів, БЮТ-Батьківщина, Народна партія та Блок «Наша Україна – Народна самооборона» (до складу блоку входить 9 партій). За наявності відповідного подання ці фракції мали право на включення їх представника у кожну із 225 ОВК. Подання від фракцій щодо включення їх кандидатур мало бути підписане головами фракцій та скріплене печаткою Апарату Верховної Ради України. Гарантоване право на включення представників парламентських фракцій до складу ОВК не передбачає їх участі у жеребкуванні. Винятком є ті партії, що входять до блоку та не отримали свого представництва за поданням голови фракції.
Кожна партія, яка висунула хоч одного кандидата на виборах народних депутатів України, мала право взяти участь у жеребкуванні щодо включення її представників до складу ОВК. Результати жеребкування між суб’єктами виборчого процесу:
Враховуючи те, що усі п’ять депутатських фракцій Верховної Ради України мали право на обов’язкове включення одного представника до кожної ОВК, вакантними залишалось 13 посад членів відповідної комісії (при її максимальній чисельності – 18 осіб). Саме на ці вакантні позиції претендували 87 політичних партій. Лише 6 партій не внесли свої кандидатури до складу ОВК та, відповідно, не брали участі у жеребкуванні.
Від участі у формуванні ОВК відмовились такі політичні партії – суб'єкти виборчого процесу:
- «Народна партія вкладників та соціального захисту»
- Українська політична партія «Християнський рух»
- Демократична партія угорців України
- «Соціал-Патріотична Асамблея Слов'ян»
- «Партія Народний порядок»
- Партія «Рідне місто».
Разом усі політичні партії-суб'єкти виборчого процесу подали 13 424 кандидатури на 2 926 вакансій членів окружних виборчих комісій. Із різних причин, передбачених законодавством, ЦВК було відхилено 104 кандидатури. До прикладу, кандидатам, запропонованим Ліберально-демократичною партією України, не виповнилось 18 років.
Разом депутатські фракції внесли 1 124 кандидатури. Фракція «Наша Україна – Народна самооборона» – на одну кандидатуру менше, ніж її квота (224 кандидатури).
Не дивлячись на те, що депутатські фракції Верховної Ради України мали гарантоване представництво у ОВК, окремі з них все ж зазнавали певних складнощів. На засіданні ЦВК 24 серпня представник партії «Наша Україна» Микола Оніщук запропонував членам комісії не враховувати подання фракції Блоку «Наша Україна-Народна самооборона», оскільки не відбулось її засідання з цього приводу. Нагадаємо, що до складу Блоку «Наша Україна – Народна самооборона» входило 9 партій: «Народний Союз «Наша Україна». «Україно – Вперед!», Народний Рух України, Українська народна партія, УРП «Собор», Християнсько-демократичний союз, Європейська партія України, Громадянська партія «Пора», Партія захисників Вітчизни. Зараз члени фракції цього Блоку представляють різні політичні сили, не мають програми спільних дій та не можуть ефективно приймати поточні рішення. Заступник голови фракції Блоку «Наша Україна – Народна самооборона», представник ВО «Батьківщина» у ЦВК Руслан Князевич заявив, що відповідно до угоди про створення виборчого блоку, рішення щодо подання кандидатур від фракції може бути ухвалено на засіданні політради. З його слів, відповідне зібрання відбулось 10 серпня 2012 року.
Утворення ОВК: процедури та кількісні показники
Окружні виборчі комісії на виборах народних депутатів України утворюються не пізніше, ніж за шістдесят два дні до дня голосування (до 26 серпня включно). Кожна ОВК сформована у складі голови, заступника голови та членів комісії із чисельністю 18 осіб.
Центральна виборча комісія сформувала окружні виборчі комісії у два етапи:
- 24 серпня було проведено жеребкування щодо включення до складу ОВК кандидатур від політичних партій – суб’єктів виборчого процесу;
- 26 серпня ЦВК на своєму засіданні прийняла постанову про утворення ОВК із зазначенням розподілу керівних посад.
Згідно з законодавством, порядок жеребкування щодо включення до складу ОВК кандидатур від політичних партій – суб’єктів виборчого процесу визначається ЦВК.
Ще 19 квітня 2012 року ЦВК прийняла Постанову №69 «Про Порядок проведення Центральною виборчою комісієюжеребкування щодо включення кандидатур до складу окружнихвиборчих комісій з виборів народних депутатів України на чергових виборах народних депутатів України28 жовтня 2012 року»[1]. Ця Постанова запровадила суттєві зміни у процедури жеребкування щодо включення кандидатур до складу ОВК. На попередніх виборах до Верховної Ради України жеребкування організовувалось щодо кожної ОВК окремо. Порядок гарантував дотримання принципу рівності можливостей політичних партій та кандидатів. На цих виборах в межах одного жеребкування розподілили вакантні місця в усіх окружних виборчих комісіях.
Постанова Центральної виборчої комісії України №69 передбачає таке: кількість місць, які заповнюються кандидатурами від партій – суб’єктів виборчого процесу шляхом жеребкування, є різницею між максимально можливою кількістю членів окружної виборчої комісії (18 осіб) та кількістю місць, які обов’язково заповнюються по одному представнику від фракції Верховної Ради VI скликання (всього 5 осіб). В українському парламенті поточного скликання зареєстровано 5 депутатських фракцій, тому 13 місць в окружних виборчих комісіях можуть розподілятись шляхом жеребкування між партіями - суб’єктами виборчого процесу. Жеребкування не проводиться, якщо кількість внесених партіями кандидатур дорівнює або є меншою, ніж число вакантних місць у складі відповідної комісії. Під час жеребкування визначається черговість усіх політичних партій щодо включення їх представників до складу окружних виборчих комісій. Після включення всіх кандидатур до складу окружних виборчих комісій від партії, яка є першою за встановленою жеребкуванням черговістю, визначаються кандидатури до складу цих комісій з наступних. Таким чином, партія, яка отримає від першого до тринадцятого номера, має суттєві преференції під час заповнення вакантних місць у кожній із комісій. Процедура визначення кандидатур для включення до складу конкретної ОВК завершується після досягнення максимально можливої кількості їх членів. Вище зазначена процедура жеребкування закріплює автоматичні переваги у представництві у виборчих комісіях для партій, яким разово присвоєно перші номера.
Громадянська мережа ОПОРА завчасно рекомендувала ЦВК переглянути затверджений порядок жеребкування щодо включення кандидатур до складу ОВК та повернутися до попередніх процедур жеребкування по кожній ОВК окремо[2]. На жаль, ЦВК не здійснила практичних кроків по перегляду свого рішення. ОПОРА вимушена зазначати, що її висновки про негативний потенціал нового порядку жеребкування отримали практичне підтвердження під час утворення ОВК..2012
За результатами жеребкування, яке відбулось 24 серпня, лише 19 політичних партій отримали представництво у ОВК. «Прохідними» за черговістю були 13 партій, але деякі з них не внесли подання по значній частині комісій. Виходячи із цього, інші 6 партій додатково змогли отримати представництво у ОВК. Під час жеребкування визначалася лише черговість усіх політичних партій щодо включення їхніх представників до складу ОВК. Тобто, партії отримали лише порядковий номер, а жеребкування претендентів на кожну з окружних виборчих комісій окремо не проводилось. Після включення всіх кандидатур до складу окружних виборчих комісій від партії, яка є першою за встановленою жеребкуванням черговістю, визначались кандидатури до складу таких комісій з наступних.
Лише 5 з 19 суб’єктів виборчого процесу, які успішно пройшли процедуру жеребкування, висунули своїх кандидатів списком. Усі інші – обмежились висуненням кандидатів у окремих одномандатних виборчих округах. Серед тих партій, які отримали представництво в усіх 225 ОВК, лише дві зареєстрували більше 3-х кандидатів на виборах народних депутатів України» (Додаток 1.). Це призвело до непропорційного представництва переважно аутсайдерів виборів.
Другим етапом утворення ОВК стало засідання ЦВК 26.08.2012, на якому було прийнято Постанову №604 «Про утворення окружних виборчих комісій з виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року»[3]. Одночасно із утворення комісій між депутатськими фракціями та політичними партіями розподілено керівні посади. Кожний суб’єкт подання кандидатур до складу окружних виборчих комісій має право на пропорційну частку кожної категорії керівних посад у складі окружних виборчих комісій – голів, заступників голів та секретарів комісій. Частка кожної категорії керівних посад для кожного суб’єкта подання кандидатур до складу окружних виборчих комісій визначається відповідно до кількості кандидатур, включених від цього суб’єкта до складу окружних виборчих комісій, у відношенні до загальної кількості осіб, включених до складу окружних виборчих комісій. Під час визначення керівних посад суб’єктам подання забезпечується приблизна рівномірність територіального розподілу посад, отриманих представниками кожного суб’єкта подання (діаграми 1-4).
4 депутатських фракцій (депутатські фракції КПУ, ПР, БЮТ, НП) та 5 політичних партій-суб’єктів виборчого процесу («Молодь до влади», «Русь єдина», Народно-трудовий союз, «Братство», Ураїнська партія «Зелена планета») представлені в усіх 225 окружних виборчих комісіях. Депутатська фракція Блоку «Наша Україна – Народна самооборона» – у 224 комісіях, крім однієї у Харківській області (додаток 1).
Від лідерів за рівнем представництва не значно відстають партії «Руський блок» та «Україна – вперед!» . «Руський блок» не представлений у двох комісіях (по одній у Закарпатській та Кіровоградській областях). Партія Наталі Королевської «Україна – вперед!» – у двох комісіях (по одній у АР Крим та Херсонські області).
Цікавим є територіальний розподіл членів комісій у тих суб’єктів подання, які значно відстають від лідерів за рівнем представництва в ОВК. «Єдиний центр», який по країні має всього 43 члена ОВК, повністю закриває усі 6 виборчих округів Закарпатської області, 9 з 12 округів Львівщини, 4 з 7 – Вінницької області, 5 з 11 округів Луганської області. Народна екологічна партія найбільш виразно присутня у Кіровоградській області, де вона охоплює усі виборчі комісії регіону.
Партія «Громадянська солідарність» представлена по одному члену ОВК у м. Київ, АР Крим, Луганській, Тернопільській та Вінницькій областях. «Солідарність жінок» – у 3-х комісіях Кіровоградської області та одній – Луганської.
Партія «Сам за себе» та Народний рух України мають представника у одній ОВК Львівської та Кіровоградської області відповідно.
За результатами жеребкування партії «Єдиний центр», «Сам за себе» та «Громадянська солідарність» мали можливість забезпечити членство у всіх без винятку ОВК, але вони обмежились поданнями на окремі комісії.
Основні проблеми цього етапу виборчого процесу були закладені у квітні 2012 року, коли ЦВК запровадила модель одночасного жеребкування щодо включення кандидатур до усіх ОВК країни. Суб’єкти виборчого процесу не стали розглядали процедуру жеребкуванні як спосіб визначення складу ОВК, а й намагались іншими способами забезпечити свій вплив на виборчі комісії. Масове внесення невпливовими партіями подань на усі 225 комісій, при умовах фактичної їх передвиборчої бездіяльності, не може вважатися нормальною практикою.
