РЕКОМЕНДАЦІЇ

Верховній Раді України та новообраним депутатам

• Невідкладно заслухати звіт правоохоронних органів щодо результатів розслідування резонансних фактів порушення виборчого законодавства;
• Із врахуванням рекомендацій національних та міжнародних експертів провести  кодифікацію виборчого законодавства, а також забезпечити повне виконання зобов’язань України в рамках Плану Дій «Асоціація Україна-ЄС» щодо формування належного законодавчого середовища для організації президентських та парламентських виборів;
• Ініціювати суспільні та парламентські дискусії щодо оптимальної системи виборів народних депутатів України, в межах яких має бути розглянута можливість впровадження  пропорційної виборчої системи  із відкритими партійними списками;
• На основі досвіду парламентської кампанії 2012 року розробити та розглянути законопроекти, що спрямовуватимуться на попередження різноманітних виборчих  зловживань  (адміністративний ресурс, підкуп виборців,  використання бюджетних ресурсів в агітаційних цілях,  незбалансовані політичні інтереси у виборчих комісіях тощо);
• Законодавчо убезпечити соціально-економічну політику держави від негативного впливу кон’юктурних передвиборчих інтересів шляхом встановлення заборони на започаткування нових бюджетних програм та проектів напередодні (за два місяці до початку) і під час виборчої кампанії;
• Забезпечити політичну неупередженість державного апарату управління шляхом  удосконалення законодавства, яким регулюється функціонування державної служби в Україні  та організація усіх типів виборів;
• Встановити пряму заборону посадовим і службовим особам органів державної публічної адміністрації, які є кандидатами в депутати проводити агітацію в робочий час та передбачити адміністративну відповідальність за вчинене правопорушення;
• Організувати широку дискусію щодо законодавчого врегулювання фінансування кампаній суб’єктів виборчого процесу та передбачити можливість створення спеціального органу із моніторингу  надходжень, обігу та витрат коштів виборчих фондів;
• Закріпити у законодавствігарантії участі громадськості у процесі підготовки найбільш важливих рішень ЦВК щодо організації виборчого процесу та посилити прозорість її діяльності.
• Законодавчо посилити механізми внутрішньопартійної демократії у процесі прийняття рішень, які стосуються виборчого процесу.

Центральній виборчій комісії  Україні

• Із метою демонстрації посадової та інституційної відповідальності провести публічне звітування Комісії за результатами її діяльності у виборчій кампанії 2012 року (за участю національних та міжнародних експертів, громадських організацій, дипломатичних   представництв);
• Виступити з пропозиціями щодо удосконалення виборчого законодавства та правового попередження виборчих зловживань;
• Сформувати та обговорити із громадськістю пропозиції щодо запровадження в Україні комплексної системи навчання членів виборчих комісій;
• Із власної ініціативи запровадити практику залучення громадськості та експертного середовища до обговорення  проектів рішень Комісії.

Президенту України, Адміністрації Президента України

• Ініціювати службові розслідування та реалізувати кадрові рішення щодо посадових осіб центральних та місцевих органів виконавчої влади, які під час виборів не дотримувались принципів політичної неупередженості;
• Із дієвим врахуванням позицій громадськості та політичних партій усіх спектрів виступити суб’єктом законодавчої ініціативи щодо попередження різноманітних  виборчих  зловживань, які виявили себе під час парламентських виборів 2012 року.

Генеральній прокуратурі та Міністерству внутрішніх справ України

• Оприлюднити офіційні звіти та аналіз результатів розгляду скарг, заяв, звернень, отриманих від суб’єктів виборчого процесу протягом виборчого періоду, 28 жовтня та після дня голосування.

Національному агентству з питань державної служби України

• Розробити та ухвалити нормативний акт щодо забезпечення політичної неупередженості державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування в умовах виборчого процесу;
• Започаткувати прозорий контроль за виконанням державними службовцями вимог чинного законодавства зпитаннь, що стосуються виборчого процесу.

Рахунковій Палаті України

• Провести аналіз ефективності використання ресурсів Державного бюджету України на заходи із підготовки та проведення виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року та  презентувати його результати широкій громадськості.

Асоціації міст України, іншим об’єднанням органів місцевого самоврядування

• Надати публічну оцінку фактам необґрунтованого та незаконного втручання  посадових осіб органів місцевого самоврядування до виборчого процесу.

ЗАКОНОДАВЧЕ СЕРЕДОВИЩЕ

Правову базу для проведення парламентських виборів в Україні складають закони «Про вибори народних депутатів», «Про Державний реєстр виборців», «Про Центральну виборчу комісію», Кодекс адміністративного судочинства, Кодекс адміністративних правопорушень, Кримінальний кодекс України і постанови ЦВК. 17 листопада 2011 року набув чинності новий закон для проведення парламентських виборів[1], ключовим нововведенням в якому стало повернення до змішаної виборчої системи. Якщо відкинути критичні недоліки Закону, спричинені саме запровадженням змішаної виборчої системи, то в частині регулювання окремих технічних процедур Закон свідчить про деякий прогрес в удосконаленні українського виборчого законодавства. До основних позитивних норм, закріплених в чинному Законі «Про вибори народних депутатів України», можна зарахувати:

• обов’язок подання кандидатами-мажоритарниками власних передвиборчих програм під час реєстрації в ЦВК;
• необхідність оприлюднювати на веб-сайті ЦВК рішень (постанов) ОВК, передвиборчих програм кандидатів і партій, декларацій про майно і доходи кандидатів у народні депутати;
• утворення округів та виборчих дільниць на постійній основі;
• обов’язковість навчань для керівного складу ОВК;
• закріплення за офіційними спостерігачами права звертатися до виборчих комісій зі скаргами;
• збільшення строку подання скарг до виборчих комісій з 2 до 5 днів;
• неможливість відхилення реєстрації кандидата на підставі допущених ним технічних описок та неточностей в поданні;
• ліквідація можливості вносити зміни до уточненого списку виборців у день голосування;
• необхідність передачі попередніх списків виборців безпосередньо від відділів ведення Державного реєстру виборців до ДВК (оминаючи ОВК);
• обов’язок подання до виборчої комісії медичної довідки для осіб, які бажають проголосувати за місцем перебування через нездатність самостійно пересуватися;
• друк на виборчому бюлетені номера виборчої дільниці.

Поряд з тим, при формуванні законодавчої бази для парламентських виборів 2012 року, не були дотримані деякі ключові умови (визначені Кодексом належної практики у виборчих справах), необхідні для належного практичного застосування конституційних принципів виборчого права.

Перш за все, Верховна Рада, Президент та ЦВК не доклали зусиль для забезпечення стабільності виборчого законодавства, що підірвало й без того низький рівень довіри суспільства до виборчого процесу. Зокрема, закон яким запроваджувалася різка відмінність від попередньої виборчої системи, був прийнятий за сім місяців до початку виборчого процесу. Хоча жодних об’єктивних підстав поспішно та кардинально змінювати виборчу систему не було.

Закон «Про особливості забезпечення відкритості, прозорості та демократичності виборів народних депутатів»[2], яким передбачалося встановлення системи відеоспостереження у приміщеннях ДВК – був несподівано прийнятий менш, ніж за місяць до початку виборчого процесу. В цій ситуації таке, позитивне за своєю суттю, рішення справило дестабілізуючий ефект на процес підготовки та організації парламентських виборів.

Постанова ЦВК[3], яка суттєво змінювала спосіб формування (порядок жеребкування) складу ДВК, була прийнята менш ніж за тиждень до проведення жеребкування кандидатур. Це призвело до появи численних порушень та помилок при проведенні окружними виборчими комісіями відповідної процедури.

Ще одна важлива постанова ЦВК про порядок тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни виборчої адреси була відкорегована в розпал кампанії – в середині вересня 2012 року. Цією постановою ЦВК обмежила право змінювати місце голосування виборця територією округу, в якому знаходиться його виборча адреса. Відтак органи ведення Держреєстру виконували протягом половини кампанії, як виявилося, зайву роботу – приймали від виборців заяви про тимчасову зміну місця проживання і видавали їм відповідні посвідчення, які незадовго до дня голосування були скасовані  і підлягали поверненню. 

У ході підготовки до виборів Верховною Радою так і не було прийнято окремого закону «Про територіальну організацію виборів», хоча це цілком обґрунтовано планувалося на етапі обговорення законопроекту «Про вибори народних депутатів України». Як наслідок, питання визначення меж виборчих округів не було достатньо врегульованим у чинному законі, що створювало можливості для маніпуляцій і сприяло правовій невизначеності виборчого процесу.

Поряд із нестабільністю виборчого законодавства, не повною мірою була забезпечена ще одна ключова умова, від якої залежить ефективність застосування закріплених Конституцією та Законом принципів виборчого права:процедурні гарантії у вигляді ефективної системи оскаржень і організації виборів безстороннім органом.

У законі «Про вибори народних депутатів України» було передбачено спосіб оскарження порушень виборчого законодавства як до суду, так і до виборчих комісій. Однак повноваження і функції різних органів, що беруть участь в оскарженні не були чітко врегульованими. Спірні питання можуть бути предметом розгляду і виборчих комісій, і адміністративних судів. Це ускладнює процедуру розгляду виборчих спорів і здатне призвести до її штучного затягування. Таке дублювання функцій (конфлікт юрисдикцій) не є допустимим, адже відповідно до демократичних виборчих стандартів, ані сторона, що оскаржує, ані орган влади не можуть мати права обирати орган із розгляду скарг[4].

Передбачена Законом можливість відкликання партіями і кандидатами членів виборчих комісій, поряд з реєстрацією безпрецедентної кількості «технічних партій», які отримали невиправдано велике представництво у складі виборчих комісій, спричинила масові заміни (понад 50%) складу комісій різних рівнів. Запропонована ЦВК нова і не до кінця розтлумачена процедура жеребкування кандидатур до складу ОВК[5] призвела до формування відверто незбалансованого складу усіх окружних виборчих комісій (трохи більше 75% партій – суб’єктів виборчого процесу не отримали жодного представника у складі ОВК). Таким чином, було поставлено під сумнів незалежність та безсторонність утворених виборчих комісій. 

Окрім невиконання українською владою належних умов щодо забезпечення стабільності виборчого законодавства і процедурних гарантій безстороннього застосування конституційних принципів виборчого права,положення закону «Про вибори народних депутатів» містять ряд суттєвих недоліків.  Основними з яких є:

• повернення до змішаної виборчої системи, яка в українських умовах провокує політичну корупцію;
• необґрунтоване підвищення прохідного бар’єру для отримання парламентського представництва партіями  з 3 до 5 відсотків;
• відсутність у законі чітких та вичерпних критеріїв утворення виборчих округів;
• заборона формування виборчих блоків партій, що є обмеженням права партій на свободу об’єднань;
• неврегульованість питання здійснення передвиборчої агітації посадовими і службовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
• відсутність механізму скасування реєстрації кандидата в депутати як юридичної санкції за неодноразове порушення виборчого законодавства;
• штучне обмеження права спостерігачів вести спостереження лише в межах одномандатного виборчого округу (за місцем реєстрації), а не на всій території України;
• законодавче закріплення «допустимого рівня» фальсифікацій на виборчій дільниці, лише перевищення якого є підставою визнання голосування на цій дільниці недійсним; 
• відсутність законодавчої норми про необхідність оприлюднювати фінансові звіти про надходження і використання коштів виборчих фондів партіями і кандидатами в ході виборчої кампанії – до дня голосування;
• відсутність юридичних санкцій за неоприлюднення на веб-сайті ЦВК рішень (постанов) ОВК.

ОГЛЯД КЛЮЧОВИХ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗМІН

Виборча система

Відповідно до чинного закону вибори в Україні відбуваються за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою. З 450 депутатів парламенту – половина (225) обирається за пропорційною системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за закритими партійними списками, інша половина (225) – за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах.

Виборча система в Україні була змінена за сім місяців до початку виборчого процесу. Подібна практика суперечить положенням Кодексу належної практики у виборчих справах, який виключає можливість перегляду виборчої системи менш як за рік до проведення виборів[6]. Такі дії Уряду і Президента різко контрастували з попередніми заявам керівництва країни щодо нагальної необхідності кодифікувати виборче законодавство[7]. При необхідності нагальних змін виборчого законодавства в майбутньому було б доцільним (з точки зору демократичних виборчих стандартів) послуговуватися правилом, коли на найближчих виборах застосовується стара виборча система, тоді як нова набуває чинності лише на наступних виборах.

Виборчий бар’єр, який необхідно було подолати партіям, щоб претендувати на розподіл мандатів у парламенті був встановлений на рівні 5%. На попередніх виборах (чергових 2006 і позачергових 2007 рр.) він складав 3%. На останніх виборах, які відбувалися за змішаною системою (2002 р.) – 4%. У цілому такий прохідний поріг є звичним у європейській виборчій практиці[8]. Однак викликає застереження той факт, що ініціаторами не було публічно обґрунтовано доцільність його підвищення. Навіть за умов застосування 3% виборчого бар’єру (у 2006 і 2007 рр.) до парламенту проходило лише 5 політичних партій, що було цілком прийнятним і дозволяло звузити можливості потрапляння до парламенту малих/нових партій. Зважаючи на те, що мажоритарні системи є більш обмежуючими щодо малих/нових партій, ніж пропорційні – було б доцільним зберегти виборчий бар’єр на рівні 3% і в умовах змішаної виборчої системи. Також варто змінити спосіб розрахунку виборчого бар’єру, орієнтуючись на усталений міжнародний досвід і вираховувати бар’єр на основі дійсних поданих бюлетенів, а не на основі кількості виборців, які взяли участь у голосуванні.

Позитивним аспектом застосування мажоритарної складової змішаної виборчої системи є надання можливості брати участь у виборах незалежним кандидатам (самовисуванцям), як це і вимагається параграфом 7.5 Документу Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ[9]. Зрештою і від партій можуть кандидатувати особи, які не є членами цих партій.  Однак, в українських реаліях основним недоліком інституту самовисування є те, що дуже часто з його допомогою кандидати і партії вводять в оману виборців щодо своїх реальних політичних намірів та симпатій.  

Формально, демократичні виборчі стандарти не пропонують розподілу виборчих систем на «кращі» і «гірші». Згідно з Кодексом належної практики у виборчих справах, за умови неухильного дотримання усіх основних конституційних принципів виборчого права, застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає. Однак потрібно зважати на те, що в Україні змішана виборча система залишається найбільш дискредитованою в очах громадськості. Перш за все через те, що її застосування супроводжується неконтрольованим зловживанням адмінресурсом і підкупом виборців, при збереженні закритих партійних списків. Типові недоліки використання змішаної виборчої системи в Україні повною мірою проявилися і в ході цьогорічної виборчої кампанії.

Територіальна організація виборів

Згідно чинного виборчого закону парламентські вибори паралельно проводяться у загальнодержавному окрузі, який охоплює усю територію України і закордонні виборчі дільниці та у 225 одномандатних округах, що утворюються ЦВК. Максимальна кількість виборців на дільниці залишилася на рівні 2,5 тисяч. Хоча Венеціанська комісія у своїх рекомендаціях пропонувала зменшити граничну кількість виборців до менше, ніж 2 тисяч. Що мало б полегшити та спростити виборчим комісіям організацію процесу голосування, однак потребувало б дещо більших фінансових витрат на утворення додаткових дільниць. Позитивного відгуку заслуговує норма про необхідність утворення виборчих дільниць на постійній основі.

Законом пропонувалося віднести закордонні виборчі дільниці до одномандатних округів на території м. Київ. Однак це б призвело до штучного дисбалансу між кількістю округів в Києві та інших регіонах України. Тому Конституційний Суд своїм рішенням визнав цю норму Закону неконституційною[10]. Внаслідок рішення КСУ, українських виборців закордоном було позбавлено можливості голосувати за кандидатів в одномандатних мажоритарних округах. Формально це є порушенням принципу рівного виборчого права, відповідно до якого кожен виборець має рівну кількість голосів[11]. 

У Законі було прописано лише два критерії, якими мала послуговуватися ЦВК при формуванні одномандатних виборчих округів. Зокрема, необхідність утворення округів із врахуванням меж областей, АРК, міст Київ і Севастополь. А також вимога забезпечити приблизно рівну кількість виборців у кожному окрузі з допустимим відхиленням не більше 12% орієнтованої середньої кількості виборців в одномандатних округах. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах максимально припустиме відхилення від норми не мало б перевищувати 10%, але в жодному разі не може перевищувати 15%, за винятком особливих обставин[12].

На жаль, інших загальновизнаних критеріїв утворення округів,  зокрема – принцип нерозривності території, врахування меж районів та міст обласного значення, захист інтересів компактно розселених меншин, – у чинному виборчому законі запропоновано не було. Так само не було прийнято окремого закону «Про територіальну організацію виборів», де усі ключові критерії мали б знайти своє відображення. Як наслідок, ЦВК в окремих випадках (Дніпропетровська, Луганська, Черкаська області) відверто проігнорувала існуючі межі адміністративно-територіальних одиниць при утворенні виборчих округів. За відсутності законодавчо закріплених вичерпних критеріїв, у перспективі зберігаються сприятливі умови для застосування технологій маніпуляції межами округів. Так само проблеми можуть бути спричинені відсутністю в законі норми про необхідність перегляду меж округів через певний проміжок часу. Адже, у зв’язку з неминучою зміною кількості виборців, таке питання стане актуальним в недалекому майбутньому.

ЦВК своєю Постановою від 9 квітня 2012 року встановила кількість одномандатних виборчих округів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Київ та Севастополь[13] (див. Таблицю)

Порівняння кількості одномандатних округів в умовах застосування змішаної виборчої системи в Україні.

Варто відзначити, що метод обрахунку, обраний комісією, є найпростішим та, одночасно, найбільш логічним: кількість округів пропорційна кількості зареєстрованих виборців. Значних відхилень при визначенні кількості округів, зокрема в процесі врахування дробових залишків у межах регіонів, не виявлено. Кількість округів для виборів 2012 року у більшості регіонів співпала з показниками 2002 року, в якому вибори до ВРУ відбувалися за аналогічною змішаною виборчою системою. Винятком стали 5 областей. У зв’язку з демографічними показниками та зменшенням кількості виборців порівняно з 2002 роком, на два округи стало менше у Донецькій та на один – у Луганській областях. За рахунок перерозподілу, по одному округу було додано Києву, Київській та Івано-Франківській областям.